לעצור את הרפורמה! הרפורמה בחוק התכנון והבנייה מאיימת על השטחים הפתוחים, מאת: איריס האן || מאמרי דעה

השלכות הרפורמה בחוק התכנון והבנייה על השטחים הפתוחים
איריס האן היא מנהלת תחום התכנון והמחקר במכון דש''א [דמותה של ארץ] בחברה להגנת הטבע

אין כמעט עניין או תחום הנוגע לאיכות החיים והסביבה, שלחוק התכנון והבנייה אין השפעה עליו. בוועדות התכנון מתקבלות מדי יום ויומו החלטות העוסקות בעתידם ובאופן חלוקתם של המשאבים העיקריים עליהם מבוסס הקיום האנושי - קרקע, מים, אוויר, ומגוון ביולוגי.

ועדות התכנון עוסקות לא רק בשאלות הנוגעות לייעודה של חלקת קרקע כזו או אחרת, והן נדרשות לשאלות רחבות כגון מדיניות התחבורה [דרך תכנית המתאר הארצית לכבישים או למסילות למשל], מדיניות משק האנרגיה [דרך העיסוק בתחנות כח למשל] וכן הלאה. כמובן, שכמעט כל החלטה של ועדות התכנון השונות נוגעת לאופיים ולאיכותם של אזורי המגורים ולאיכות החיים בהם, בין אם באופן ישיר ואם באופן עקיף.

אין תימה איפה, שהרפורמה המוצעת בתכנון שהממשלה הנוכחית מקדמת מאז אוגוסט 2009, עוררה ומעוררת עניין וביקורת ציבורית רחבים. עם תחילת העיסוק ברפורמה, הוקמה קואליציית ארגונים סביבתיים וחברתיים, 'המטה לתכנון אחראי', במטרה להיאבק ברפורמה המוצעת, תוך הצעה של חלופות. בחודשים האחרונים, הורחבה הביקורת למעגלים נוספים של אנשי מקצוע דרך פעילות מטה 'זו לא הדרך', ולכל אלו מצטרפות אלפי הערות לנוסח החוק, בחלקן מהותיות מאוד – של חברי כנסת, השלטון המקומי, איגוד המתכננים, המגזר הערבי ואחרים.



הרפורמה היא למעשה חוק תכנון ובניה חדש, אשר עתיד לבטל ולהחליף את החוק התקף מאז 1965.
הרפורמה כוללת ארבעה מרכיבים עיקריים, שכל אחד מהם מהווה רפורמה בפני עצמו:
תחום הרישוי, בין היתר העברת חלק מהסדרי הרישוי לידי מכוני בקרה פרטיים; תחום התכנון שהסדריו העיקריים יידונו להלן; פרקים כלכליים בחוק, המציעים שינויים משמעותיים בתחום מדיניות היטלי השבחה, הפקעות ופיצויים, ובכלל זה צמצום הזכות לקבל פיצויים בגין פגיעה שאינה ישירה במקרקעין; רפורמה באכיפה ובעונשין, הכוללת החמרה באכיפה, עיגון מנגנון של 'הסדר טיעון' עם עברייני בנייה ועוד.
להלן אתמקד בפרק התכנון בלבד, ובהשלכות ההסדרים המוצעים בו על עתיד השטחים הפתוחים בישראל.

החוק התקף היום כולל מספר כלים להגנה על שטחים פתוחים, ובהם:
קיומה של היררכיה תכנונית, המבטיחה כי תכניות המשנות באופן ניכר את סביבתן תידונה על ידי ועדה גבוהה יותר ברמת ההיררכיה, תוך בקרה על החלטות של ועדות קודמות. בכך נוצר מנגנון סינון מפני שינוי ייעוד מיותר של שטח פתוח. בתוך כך, קיימת בחוק ועדה ייחודית ברמה הארצית, הועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים, שמתפקידה לבחון כל שינוי ייעוד. זוהי משוכה נוספת שמטרתה למנוע הפשרות מיותרות.
הגנה על שטחים פתוחים דרך תכניות: קביעת הייעוד של שטחים פתוחים, על פי מידת הערכיות והרגישות שלהם, בתכניות מתאר ארציות ומחוזיות, ובתכניות ייעודיות לשטחים פתוחים [כגון תכנית מרחב השקמה].
בנוסף, מנגנון תסקיר ההשפעה על הסביבה מאפשר לבחון את השלכות התכניות גם על שטחים פתוחים.

הרפורמה המוצעת משנה באופן מהותי את כל אחת מהכלים שלעיל. מבחינת ההשלכות על השטחים הפתוחים, הרפורמה כוללת כמה הסדרים עיקריים שכל אחד מהם לבדו, ובעיקר הצטברותם יחד, עתידים להסב נזק של ממש לגורל השטחים הפתוחים בישראל, על כל התועלות שהם מייצרים עבורינו, בני האדם. אפרט בקצרה לגבי המרכיבים הללו:

'תכנית אחת בועדה אחת' הוא עקרון יסוד ברפורמה, ומכוחו כל תכנית תידון בועדת תכנון אחת בלבד, בין אם זו ועדה מקומית, בין אם מחוזית ובין אם מוסד תכנון ארצי – על פי סוג התכנית. עקרון זה הוא למעשה ביטול מוחלט של ההיררכיה הקיימת בחוק התקף, המהווה כאמור כלי חשוב להגנה על שטחים פתוחים.



עקרון 'תכנית אחת בועדה אחת' עשוי אכן להתאים לשורה ארוכה של תכניות, ייתכן אף שלרוב התכניות הנדונות כיום במערכת התכנון, אך הרפורמה מציעה החלה גורפת שלו, תוך ביטול מוחלט של ההבחנה בין יוזמות פיתוח בשטחים הפתוחים, לבין אלו בשטחים המיועדים כבר לפיתוח. למעשה, בפני יזמים המעוניינים להפשיר קרקע חקלאית ובפני אלו המעוניינים להרוות את הבנייה במרקמים קיימים – יעמוד מסלול באורך שווה: ועדה אחת בלבד. מצב זה אינו רצוי ויוביל לתימרוץ לא רצוי של בניה בשטחים הפתוחים. בהקשר זה, גם התכניות, ככלי מרסן, לא יועילו – שכן אלו הופכות להיות כוללניות, גמישות ובלתי מסויימות אליבא הרפורמה, והן לא תענקנה את ההגנה המספקת על השטחים הפתוחים.
עוד יש להדגיש, כי חלק ניכר מהתכניות יידון ויוכרע בועדות המקומיות. לשם המחשה, אם כיום הקלות מתכניות ארציות, כמו תכנית המתאר הארצית ליער וייעור [תמ'א 22], לשמורות וגנים [תמ'א 8], או מעקרונות תמ'א 35 [למשל פיתוח צמוד דופן], היא בסמכות המועצה הארצית – הרי שלפי הרפורמה, חלק מסמכויות אלו יועברו לועדות המקומיות, מכוח עקרון תכנית את בועדה אחת.

לתפיסתנו, לנוכח מצוקת הקרקע בישראל, בכל שינוי ייעוד ראשון של קרקע חקלאית, ובכל חריגה מעקרון בעל משמעות ארצית, כמו עקרון פיתוח צמוד דופן, נדרשת בקרה של מוסד תכנון ארצי. בקרה זו מתבטלת לחלוטין על ידי הרפורמה, ובכך מעוררת סכנות רבות.
עוד יוזכר, כי במסגרת עיקרון תכנית אחת בועדה אחת, הוצע בתחילת הדרך לבטל גם את הועדה לשמירת הסביבה החופית, אך הצעה זו בוטלה לבסוף.

הועדה לשמירת קרקע חקלאית ושטחים פתוחים מתבטלת לחלוטין ברפורמה המוצעת מכוח אותו עקרון, וזאת מבלי להציע לה כל חלופה אשר תענה על ההכרח להגן על יתרת השטחים הפתוחים בישראל.
ביטול הועדה, יחד עם העקרון הגורף של 'תכנית אחת בועדה אחת' מהווה מסר ברור, לפיו אין ערך מוסף לשטחים הפתוחים, ובכך מתערערת ההגנה על היעד המרכזי של תמ'א 35: הכוונת עיקר הפיתוח לתחומי הערים, תוך מניעת פירבור והגנה על שטחים פתוחים.



התכניות המחוזיות, הן אלו החלות על מחוז שלם והן החלקיות, מהוות כיום את אחד הכלים החשובים ביותר להגנה על שטחים פתוחים, כמו גם ליצירת וודאות תכנונית. ביטולן יביא לאבדן הוודאות ולאיום על השטחים הפתוחים.
התכניות הכוללניות העתידות להחליף את התכניות המחוזיות לא רק שאינן מוכנות עדיין, אלא ששפת התכנון שלהן גמישה ובלתי מסויימת. ככל ששכבה זו מתווספת לתכניות המחוזיות – היא חשובה כרובד תכנון יישובי. אך כשכבה המבטלת את התכניות המחוזיות, היא תביא לאבדן הוודאות, לשפה תכנונית גמישה ולא מחייבת ולאיום על המרחב הפתוח.

הרפורמה מציעה סטנדרטיזציה מוחלטת של מנגנוני הכנת תסקירי השפעה על הסביבה: כל התכניות להן יידרש תסקיר ייקבעו בתקנות, וכך גם נוסח ההנחיות. כתוצאה מכך, לא ניתן יהיה להתאים את בחינת ההשפעה הסביבתית לטיב תכנית, ובכלל זה את מידת ואופי ההשפעה על השטחים הפתוחים.

ביטול ההגדרה של 'מטרה לא חקלאית': ביטול הגדרה זו, הנכללת כיום בתוספת הראשונה לחוק וקובעת כי רק שימוש הנחוץ במישרין לצורך גידול חקלאי [בע'ח או צמחים] ייחשב כמטרה חקלאית, יביא לפרשנות רחבה של ההגדרה ולאיום על השטחים החקלאיים הפתוחים.
כל סופרמרקט יוכל לבקש היתר כמבנה חקלאי בקרקע חקלאית, על ידי הגדרתו כ'דוכן למימכר תוצרת חקלאית', בהעדר הגדרה ברורה בחוק [שעליה נבנתה פסיקה מצמצמת וברורה], וההשלכות ברורות.

מסלולים לאישור מהיר: בנוסף לביטול מנגנוני הגנה על השטחים הפתוחים, כוללת הרפורמה מסלולים חדשים המעניקים עדיפות מובהקת ליוזמות פיתוח, שגם הן מהוות איום על המרחב הפתוח. כך למשל, יוצרת הרפורמה כמה מסלולים מקבילים לאישור מהיר של תשתיות, גם כאשר אלו עומדות בסתירה לתכניות המחוזיות והכוללניות.



על אף כוונתה המפורשת של הממשלה לאשר את הצעת החוק לפני תום מושב החורף [מרץ 2012], זו טרם אושרה. פסק הזמן שנוצר בהליכי קידום החוק, והתעצמות הביקורת המקצועית והציבורית כנגדו מאפשרים לערוך חשיבה מחודשת על הצעת החוק ועל עצם הצורך בנחיצותה.

יש לעצור את הרפורמה במתכונתה המוצעת, ולבחון את הצורך בשינויים בהליכי התכנון, שגם מתנגדי הרפורמה סבורים שיש בהם צורך, באמצעות ועדה ציבורית. בפתיחות ובשקיפות – דבר שלא נעשה בעת גיבוש הרפורמה הנוכחית. עד אז, מוצע לתגבר את ועדות התכנון הקיימות באמצעות הקצאת תקציבים וכח אדם מתאים, וזאת בהתאם להמלצות וועדת ברנע.
נתונים שפרסם לאחרונה [מאי 2012] משרד הפנים מוכיחים, כי ניתן לייעל את עבודת המערכת באמצעים אלו, ללא נזקי הרפורמה.
 
איריס האן מתכננת ערים ומשפטנית. מנהלת את תחום התכנון והמחקר במכון דש''א [דמותה של ארץ] בחברה להגנת הטבע, ובין היתר מייצגת את ארגוני הסביבה במועצה הארצית לתכנון ובנייה.