הקרב על הגובה - מגבלות הבניה לגובה, מאת: אדריכל נחום כהן || מאמרי דעה

- כל הזכויות שמורות -
http://www.savingcities.co.il
coarc@actcom.co.il

מ ב ו א
המאמר שלפנינו הוא נסיון להכניס מימד תכנוני שנשכח תוך 'להיטות' הבניה, והוזנח לגמרי בעשור האחרון. זהו מימד המגרש הפרטי, המכיל את מה שנקרא בשפה המקצועית 'השטח הפרטי הפתוח', הוא השטח שנועד לרווחת התושבים ומהווה את אדמתם הפרטית.

לפעמים נדמה ששטח זה מיותר, משום שבאזורי מגורים צפופים, האופנה מכתיבה ישיבה בבית ללא שימוש בגינה; ברוב ארצות העולם המערבי נחשב שטח זה לחיוני ומצביע על רווחה.

אנו ננסה להוכיח שאפשר וצריך להכניס את 'השטח הציבורי הפרטי' באופן אינטגרלי לתוך תקנות התכנון ארצי ולא המקומי. הכתובת לכך היא המועצה הארצית לתכנון ולבניה.

נגיע גם לכך, שבניה לא מבוקרת לגובה, היא גורם המזניח את השטח הפתוח, והיא תגרום לבסוף לכך, ששטחים כאלו ייעלמו. הדבר מתרחש כיום מחוץ לערים הגדולות, בטענה הידועה כי בניה לגובה נותנת צפיפות הנראית כיום כצפיפות רצויה. אנו נוכיח שצפיפות, מעבר למספר מסויים, אינה מוסיפה דבר.

לבסוף נדון בעיר תל אביב, העיר המרכזית ובעלת האיפיון האורבני האמיתי.

ננסה להוכיח שעם מתן זכויות יתר למגורים בתל אביב ההיסטורית, ע''י בניה לגובה, לא נוסף מימד שהוא לטובת המשתמשים בבניה.

להיפך - אם לא נשמר את הרקמה הקיימת, יחד ובעזרת השטח הפתוח המינימלי, ייעלמו התושבים והאיכויות העירוניות הרצויות עמם.

ענין רב הולך ומתעורר בהיסטוריה ובעבר, ביצירת רקמה עירונית מלאה יותר, שעובדת כעיר. המגורים, בתוך כלל השיקולים, חזרו לפרופורציה ולצפיפות בינונית.

באנגליה של שנות השמונים, נאסרה בניה ציבורית למגורים, לגובה שמעל ל- 8 קומות, אחרי שנים של כשלונות וויכוחים, נמצא שאין ביכולת המשכנים לספק רווחה, בנתונים של צפיפות דיור, גובה, מעליות, ובעיקר ניתוק מן הקרקע, גבהים מעל ל- 10-8 קומות, החלו להיות יוצאי דופן.

בארה''ב נוסדו חוקי רווחה חדשים [גמישים יותר] המונעים צפיפויות ללא מינימום של הגבלות - לטובת רווחת האדם.

באירופה נוסדו כמה קריטריונים ראשוניים בנושאי ניצול הקרקע - והתשובה האוטומטית 'אנשים אוהבים בניה לגובה' כבר לא ממלאה תפקיד בתכנון. הנסיון המצטבר הוכיח כי הפגיעה בסביבה, בבניה צפופה מאוד ולגובה, היא ודאית. היא אף ניתנת לצפיה מראש.

אלה הם רק מעט מן התהפוכות המקצועיות של עשרות השנים האחרונות. נדמה שקשה היום להוכיח כי בניה לגובה יוצרת ממדים עירונים המוסיפים דבר מה, מלבד הבנין הבודד והמקרי שכונות של בנינים גבוהים, ככל שתהיינה מגוונות, לא יכולות להיות הרבה מעבר לערי שינה הנסמכות תמיד על מרכזים רחוקים ולא יוצרים מסגרת תרבות עירונית מלאהL הם מחוללים של תנועה מוטורית ולא סביבה אנושית. 'פתרונות הדיור' של ערי השינה לוחצים על המרכז המטרופוליני ויוצרים את פקק התנועה המודרני.

כך נוצרים שני המוקדים - מקום עבודה לחוד, חיים ושינה לחוד. האם זאת השאיפה התכנונית, בקנה המידה העירוני? 'פתרונות דיור' כאלה נוצרים בגלל לחצים, ולא מפני שהם רצויים.

הבריחה מן העיר המסורתית בגלל קשיי כלכלה, מחירי קרקע, 'איכות חיים' וכד' יצרו בעיות חדשות של ניכור, כבישים, פיזור של איזורים צפופים.

על מנת לבדוק ניסוח של מיגבלות צפיפות הבניה לגובה, יש להיכנס לעולם המספרים והחשבונות, וזאת נעשה בהמשך.

המגבלות הקיימות
המגבלות מוכתבות ע''י משרדים ממשלתיים שונים ובאות לידי ביטוי בתכניות מתאר, ע''י מגבלות של רווחה ציבורית הכוללות:
1. דרכים - כמות המספיקה לתנועה מוטורית, מגבילה צפיפות דרך כמות רכב היכול לעבור בדרכים נתונות, ומכאן כמות התושבים האפשרית.
2. שטחים ציבוריים - לרווחה שכונתית או עירונית, וכמותם מגבילה צפיפות ומפזרת אוכלוסיה.
3. בנייני ציבור [פרטיים ולא פרטיים] - דרישה וביקוש מצד התושבים קובעים כמויות מירביות ומרחקי הליכה סבירים.
4. שיקולי עיצוב בקנה מידה גדול, עירוני.

הכמות החסרה פה כמגבלה, ונתונה בדרך כלל לשיקולי יזמי תוכנית והמתכננים, היא הצפיפות נטו, מספר החדרים [או האנשים] לדונם, נטו. אין לכך גבול עליון בתחיקה או בהסכמה, ולכאורה הגבול מיותר. אך צפיפות הבניה נטו קובעת את אופי החיים בחלקה הפרטית, כך נקבעת כמות המשתמשים בגינה, מתחלקים בהוצאות, היוצרים סביבת חיים, ולא אוסף של דירות ללא קשרים ביניהן. פה נקבעת גם הרקמה, סוג החיים החברתיים [אם קיימים] בשכונה.

מדובר בשטח הפרטי הפתוח בחלקת המגורים [שפ''פ]. כמות אדמה ששימושה נתון [ע''פ תקנה] לבעלי הקרקע הפרטית. האם יש מקום לסטנדרט כלשהו, הקבוע ע''פ חוק? לדעתי, כפי שהפקעה נעשית ע'פ שיקולי רווחת הכלל, ואוכפים אותה בעזרת חוק [לא כפגיעה בפרט], ניתן להגביל את ניצול היתר של הקרקע למגורים, ע''י קביעת שפ'פ מינימלי.

בעצם זוהי הגבלה לצפיפות הנטו, התניה הקובעת שטחים פרטיים מינימליים לכל צפיפות.
התניה הזאת מן הדין שתגיע למועצה הארצית לתכנון ובניה.

חסכון מדומה
כבר בשנות השישים הוכח ע''י Lewis Keeble בספרו ''Town+Country Planning, כי ניתן להגדיל צפיפות עד לגבול עליון, שמעבר לו אין משמעות לחיסכון בקרקע, כי החסכון שולי. [זאת כמובן, באם שומרים על רווחה, הגיון ותכנון הוגן].

הגדלת הצפיפות החל מ- 20 חדרים לדונם נטו [60% בניה] ל- 50 חדרים לדונם נטו [150% בניה] [כמות הקרקע למגורים נטו תהיה בין 40%-25% מן השטח], יוצרת הבדל בסה''כ הקרקע [ברוטו] שאינו גדול במיוחד.

רדיוס של עיר תאורטית כזו [100,000 איש לדוגמא] יהיה למעשה בן 1900 מ' ויקטן ל1700- מ', בצפיפויות האמורות.

צפיפות התחלתית, ברוטו, תהיה בת 9 איש לדונם ותגיע ל11- איש לדונם; אם כן, הגדלת צפיפות הנטו פי 2.5 [!!!] - מ20- עד ל50- איש לדונם - מגדילה את צפיפות הברוטו ב20%- בלבד. החיסכון בשטח אינו גדול.

האם המאמ. הגדול של הגדלת הצפיפות כדאי? - הכפלנו צפיפות [!] על המגרש, בסה''כ התקבלה כמות אנשים דומה וחסכון הקרקע הינו שולי!
[הערה: בד''כ מספר החדרים לדונם דומה למספר האנשים לדונם בניתוח הקודם].

גורם המחיר
אין לשכוח את גורם עלויות הבניה; המחיר עולה ב- 50% לפחות, בבניה גבוהה שמעל 10 קומות. כמו כן, נסיון העבר הוכיח, כי האיכות בבניה לגובה צריכה לעלות עם מספר הקומות [למשל בגודל הדירה] על מנת לא ליצור 'מלכודת של עוני', בייחוד בבניה שהיא ציבורית וזולה.

שטח פרטי פתוח
שטח הקרקע הפנוי, המשמש לגינה ורווחה, לילדים ולמשחקים, בלי להוות שטח ציבורי ממש, והמטופל על ידי בעלי הקרקע עצמם, הוא עקרוני לרווחה, מסיבות המובנות מעליהן. במשך השנים המנוח הזה הולך ונשכח, או עובר הסבה והופך לחנייה. דיירים, בלית ברירה, מסתגרים בדירתם. בניינים כאלה המנוכרים לסביבתם, לא יוצרים עיר; קשה להכניס בנין כזה בתוך ריקמה קיימת משום שיהיה נטע זר, 'פתרון דיור' בלבד.

השאלה העקרונית: מהו גודלו של שטח פרטי זה, יחסית לשטח המגרש ו/או יחסית לכמות התושבים? זאת מתוך הנחה, שרוצים ליצור רווחה גם בתוך המגרש ולא רק בתוך הדירה.

הגבלות קיימות
א. באירופה [במיוחד באנגליה] קיימת הגבלה הנובעת משיקולי אור שמש טבעי ובריאות הציבור. הגבלה זאת, המעוגנת בכל חוקי הבניה כמה מאות בשנים, מבטיחה שטח אדמה פרטית מינימלית, אף מעבר לשיקולי רווחה; באופן ממוצע ובכמות של 40-30 חדרים לדונם, בנין בן 10 קומות, עדיין מתקיימת התקנה הזו. זוהי צפיפות נטו שלא מגיעה ל- 150% בניה ובודאי לא גבוהה במיוחד; השפ'פ המתקבל במקרה דנן הוא 15-20 מ''ר לאדם.

לשם הדגשה אני חוזר ומציין כי זוהי הגבלה המעוגנת בחוק; כל אזרח הנפגע מבניה צפופה יותר יקבל פיצויים נרחבים לפי סעיף חוקי, באם יוכח חסר של אור טבעי.

ב. בארה''ב - שאין להאשימה בפגיעה ביוזמה הפרטית והורדת ניצולת, המצב לא שונה במיוחד.
מונחים פדרליים כגון אחוז בניה [Floor Area Ratio] כוללים בתוכם בין היתר, את ה- 'OSR' [Open Space Ratio], כמות השטח הפתוח יחסית לשטח הבנוי [ראה בנספח א']. לדוגמא, מספר זה מגיע לכדי 30% מן השטח הבנוי בצפיפות של 32 יח'ד לדונם, בגובה 12 קומות [שטח בנוי של כ- 100 חדר לדונם נטו], שהם כ- 250%, כלומר כ10- מ'ר אדם וסה'כ כ750- מ'ר שטח פנוי, בכל דונם.

אם נעבור למושבים שלנו, זהו גבול עליון המקיים כ10- מ''ר קרקע פתוחה לאדם, במבנים גבוהים מעבר ל10- קומות.

בצפיפויות נמוכות יותר, יכול מספר זה להיות 30-20 מ''ר לאדם. זוהי מגבלה שבחקיקה, וניתנת לאכיפה בקלות. דרישתה לשפ''פ מינימלי, מדגימה כי העניין ניתן לניסוח מדויק.

ג. בישראל - השפ''פ מתקבל כתוצאה משיקולי איוורור, ובעיקר בגלל מרווחי קווי הבנין. חישובים שונים מראים כי בתל-אביב [צפון] המסורתית הוא בין 15-10 מ'ר לאדם, לפחות.
ד. המלצה: אם נמליץ, בלי להיכנס לחישובים מפורטים, כי 15-12 מ''ר לאדם קרקע פנויה בחלקה, היא הכרחית, - לא נגזים! [חניה לא נכללת]. אני ממליץ כי תקנה זו תוגש למועצה הארצית לתכנון ובניה. באופן כזה, ניתן להבטיח רווחה, מתוך ידיעה כי העלאת צפיפות ממילא לא תועיל בהרבה מושגים עירוניים. אנו נתקרב לאחוזי בניה של 200%, עם תכסית נמוכה [בניה גבוהה] ורווחה [שפ'פ] מתאימה.
בניה לגובה - כן, אך בתנאי רווחה.

גבולות הגובה והציפוף
אם נבדוק [ראה נספח ב'], את תנאי הרווחה המתקבלים כאשר מעלים את אחוז הבניה, ואת מספר הקומות, ניווכח כי התנאים יורדים באופן משמעותי אחרי 200%, או אחרי 10 קומות.

בתנאי רווחה סבירים [ראה דיאגרמה 2], גבול הציפוף אינו עולה על 200%. למעשה גבולות הציפוף ההגיוני מתקיימים בין 10-4 קומות [200%-150], עם הרווחה המסורתית. [ראה נספחים ב' - ג'].

על מנת שלא ליצור אשליה, כי הבניה לגובה תהווה פיתרון, או כי ניתן לצופף ללא גבול -

כדאי להתייחס לנאמר. גבולות ברורים לאחוזי בניה למגורים יבהירו את הוויכוח הציבורי.

ניתן יהיה להתמקד בעיקר - שהוא כמובן איכות החיים, איכות הריקמה העירונית - ולא הכמות בלבד.

הצעתו של קורבוזיה
ההצעה המהפכנית של קורבוזיה, אשר הרעישה את העולם, היתה לצפיפות של 300% [כ100- איש לדונם] ב20- קומות, בתכסית של 12%. הצעה מהפכנית זו, הנראית אולי קלה לביצוע בימנו: בסופו של דבר, הצפיפות הנוכחית של פאריז [עיר שקצב הגידול שלה היה ללא תקדים, במאה שעברה] היא בסביבות ה300%-, אך נטולת שטח פרטי פתוח לחלוטין.

למען האמת, ההצעה של קורבוזיה מדגישה עובדה זו, ותורמת שטח פתוח, אמנם מצומצם יחסית, אך בכל זאת ניכר, לעומת הקיים.

1. שטח פרטי פתוח כ8- מ''ר לאדם [מעט מדי]. [השאיפה היתה למגורים בתוך שטח פתוח - והנה הוא כל כך מצומצם!].
2. חניה על כל המגרש, 100% [תת קרקעית אך יקרה].*
3. גודל אזור הבניה יהיה מוגבל בגלל קשיי תעבורה.

לדוגמא: כבישים שכונתיים יכולים להכיל כ500- מכוניות לכל כיוון, כלומר שכונה בת כ- 2000-1500 איש ב- 30-20 דונם נטו. במקרה של הסעה המונית מצויינת [אשר אינה תמיד קיימת] - פי שניים [4000 איש ב- 60-40 דונם].

4. צריכת קרקע לאדם היא 10 מ''ר במקורב.
5. הדרישה לשצ'פ ובנייני ציבור + מסחר, יכולה להגיע ל20- מ''ר לאדם [שצ'פ בין 10% ל20%-.

סה''כ המתקבל: 30 = 10+20 מ''ר לאדם [ל5000- איש = 150 דונם]. אם נכלול כבישים נגיע עד ל200- דונם**. כלומר בשטח ברוטו של כ200- דונם - 25 איש לדונם ברוטו. צפיפות דומה מאוד היינו מקבלים גם בצפיפות בניה של 200%, ולא 300% כמו בהצעה הנ''ל, עם שפ''פ סביר יותר.***

על מנת לתת מושג מורחב על המשמעות של מכסות אלה, נפנה לדוגמאות מספריות.

תמונה עירונית כוללת
א. מכסות הקרקע לציבור: נקבעו בספרות ['מיכסות קרקע לתכנון' - ר. אלתרמן] [ללא כבישים], בסביבות 15-10 מ'ר/אדם. [קרקע ציבורית כוללת ספורט, ש.צ.פ., חינוך, רווחה, וכד'], ברמה השכונתית [מספר דומה בגודלו לשפ''פ המומלץ בצפיויות הגובהות שמעל 150% נטו]. זוהי מכסה נמוכה מאוד. באנגליה, השצ'פ עצמו מומלץ כ16- מ''ר לאדם [בשכונות עשירות קיים עד 20 מ''ר לאדם, ובעניות - 5 מ''ר לאדם].

ב. כבישים: אם נכלול כבישים, ונוסיפם למספר הנ''ל, נקבע קרקע ציבורית עירונית [כולל כבישים] כ- 25 מ''ר לאדם.
ג. קרקע פרטית פנויה [שפ''פ] - 20-15 מ''ר לאדם [בצפיפות של כ50- חדר לדונם [150%].
ד. סה'כ דרישת קרקע לבנייה למגורים לגובה היא 10-5 מ''ר לחדר [או לאדם] [בתכסית קרקע רגילה ממוצעת].
ה. תוספות מחסר, תעשייה, מלאכה, משרדים [משתנה].
ו. סה'כ מתקבל כ80- מ''ר לאדם. זאת תהיה צריכת הקרקע [באופן מקורב] בבניה עירונית צפופה.
ז. שטחים נוספים: לכל זה נוסף פארק עירוני [15%-20% אחוז משטח העיר ברוטו], כלומר עד 50 מ''ר, וכן שטחי תעשיה, רזרבות וכדומה, עד 30%. סה''כ צריכת הקרקע תגיע לכ150- מ''ר/אדם.

ראה סיכום הנ'ל בטבלה.
הערכה זו נעשית על מנת להבהיר כי צריכת הקרקע בתנאי רווחה מתקרבת למספרים גבוליים. הצריכה הזאת קובעת 8-7 איש לדונם [עד 8000 איש לקמ''ר]. אין אפשרות לעבור מספר זה בהרבה.

על מנת להמשיך בנושא ההשוואה, נראה גם את הנתונים הבאים: ניתן להיווכח כי יש רק דוגמאות בודדות במערב לצפיפות עירונית גבוהה מן הנאמר. אלה הן פאריס וברצלונה.

כאשר בודקים צפיפות מחוזית, לא ניכר השוני שבין אירופה לישראל. ניתן לפזר צפיפות ע''פ המחוז או לרכזה - אין לכך השפעה גלובלית, אם כי זה מאפשר צפיפות מרוכזת נקודתית.
_________________________________________________________________________________________________________

* חישוב החניה, ע''ס בעלות רכב בין 0.5-0.33 מכוניות/אדם.
** ערים כמו רוצ'סטר ולוס אנג'לס מקדישות לחניה + כבישים, בין 60%-40% משטחן.
*** קיימים פרוייקטי מגורים גדולים במנהטן, שעברו ציפוף מ- 120% ל- 200% אך בהצלחה חלקית מאד [וויליאמסבורג]. אין פרוייקטים רחבי ידיים במערב, המגיעים לצפיפויות כאלה.
_________________________________________________________________________________________________________

לשם קבלת קנה מידה, הרי דוגמא לצפיפות כלל ארצית:

ישראל [בתוך הקו הירוק] 0.2 איש לדונם בעיר
צרפת 0.1 איש לדונם בעיר
ספרד 0.07 איש לדונם בעיר
__________________________________________________________________________________________________________

דוגמא לצפיפות מחוזית
מחוז תל-אביב 6-5 איש לדונם
אוזר מטרופוליני של ברצלונה 5 איש לדונם