אדר' אמנון בר אור על תכנית השימור של תל-אביב || מאמרי דעה

על תכנית השימור החדשה של תל אביב // טור דעה מורחב מאת אדריכל אמנון בר אור

בשבועות האחרונים, עיריית תל אביב-יפו השיקה קמפיין חדש תחת הכותרת ''תכנית השימור החדשה של תל אביב''. עכשיו, מסתבר שמדובר בתכנית שקיימת כבר 15 שנים. אז למה מטעים אותנו, ומה עומד מאחורי הקמפיין?


בית מני, יהודה הלוי 36: לפני ואחרי. מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

בחודש נובמבר 2011 מלאו 3 שנים למתן תוקף לתכנית 2650ב', הקובעת מבנים לשימור בתל-אביב. למעשה, כבר כ-15 שנים שעיריית תל אביב מיישמת את התכנית הזו בפועל. אז מדוע העירייה משווקת את התכנית דוקא עכשיו? התשובה טמונה בחשש, על פיו הכרזה על בניין לשימור עלולה להוריד את ערכו. לבחור כ-1,500 בניינים ראויים ולקבוע קריטריונים לשימור – לא זו הבעיה. הבעיה היא תביעות הפיצויים הרבות שנמצאות עתה בדיונים בבתי המשפט. אם העירייה לא יכולה לעמוד בהוצאות של פיצויים על ירידת ערך, היא לא יכולה ליישם את התכנית. אז מה עושים בעיריית תל אביב? מנסים להסביר לציבור ששימור גורם דוקא לעליית ערך. וזו כנראה מטרת הקמפיין.

בשנת 2008, כשהתכנית פורסמה, העירייה חששה מפני ירידת ערך ותביעות צפויות. אך כשהיתה עלייה במחירי הנדל''ן, החשש הפך לחמדנות ולרצון של העירייה לגבות היטלי השבחה. במקביל, תל אביב עברה תהליך של מיתוג והשימור התחיל להיות טרנדי. פתאום, ומבלי שיש הוכחה לעניין ערך הנכס, היטל ההשבחה הפך להיות קלף מיקוח בידי העירייה אל מול בעלי הנכסים.
מה עשתה העירייה? 'דילים' עם בעלי הבתים. העירייה הבטיחה לא לגבות היטל השבחה, בתמורה להתחייבות של בעלי הנכסים לא לתבוע על ירידת ערך. ובעל נכס, שעינו אותו במשך שנים עד שנתנו לו היתר, לא יחתום?


מרכז בעלי מלאכה 20. צילום אחרי: מיכלי בר אור. צילום לפני: מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

כל זה נעשה באוירה של אי ודאות. והנה, היום כבר עומדות תביעות של כ-2 מיליארד שקל נגד העירייה. גם אם היה מדובר ברבע מהסכום הזה, לא היתה אפשרות שהעירייה תעמוד בתביעות האלה. אז מה עושה עירייה שבמשך 15 שנים קידמה תכנית, חששה מהסיפור של היטלי השבחה, התגברה בעצמה בכוחות פלא על החשש, גבתה היטלי השבחה, ועכשיו היא מקבלת את זה בפרצוף?
תכנית השימור ''החדשה'' היא התשובה. זה שם שיווקי לתכנית ישנה, שנועד להתמודד עם התביעות. העירייה נלחמת בהתנגדויות בכל החזיתות, וקודם כל – בשיווק. לכן יצאו בקמפיין.

''תכנית השימור החדשה''? הטעיית הציבור.
כולנו אוהבים לבלות בתל אביב, לטייל בשד' רוטשילד. אבל העירייה מטפלת בשימור כמו בטרנד, כך שאין הבדל בין שד' רוטשילד ובין הנמל או פארק הירקון. זה לא שימור אמיתי.
זו הסיבה שאנשי השיווק גויסו עכשיו להילחם בסכנת התביעות. התכנית החדשה נועדה לשמר את הטרנד. מבחינת העירייה, אין כלל אפשרות שתכנית השימור תיפול. גם כיוון ששימור הוא חשוב, כמובן, אבל גם בגלל דרך הניהול, שהולכת בעקבות הטרנדים.


בית לוין, שד' רוטשילד 46. צילום אחרי: איתמר גרינברג. צילום לפני: מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

אנחנו יכולים ללמוד הרבה ממערכת הבחירות האחרונה לראשות העיר תל אביב. עד הבחירות האחרונות, היה קל יחסית לקבל אישורים לבניית מגדלים בעיר. אבל במערכת הבחירות האחרונה, המגדלים היו אחת המחלוקות המרכזיות. ההנהגה הפוליטית בתל אביב הרגישה שהציבור דורש התייחסות שונה למגדלים, שאי אפשר לבנות אותם בכל מקום ובכל צורה, והיה איום פוליטי. ועכשיו, העירייה מתייחסת שונה למגדלים. האיום עבד. האם זה אומר שהמדיניות הקודמת היתה לא נכונה? זה בעיקר אומר שהעירייה הולכת אחרי מה שהיזמים מובילים. תל אביב תמיד היתה עיר של יזמות; זה מה שמפעיל אותה – לטוב ולרע.

השימור הפך לפופולרי – ובהתאם לכך הוא גם שטחי.
היום, מה ששולט בתחום השימור העירוני הוא השימור המוזיאוני. במקום לשמר תקופות שונות, שלבים שונים בהתפתחות של הבניינים, באופן שמתאים למרקם החיים המשתנה של העיר, יש נוקשות שיוצרת תחושה מלאכותית. בעיה נוספת היא שבכל מקום שומעים על באוהאוס, ואף מילה על אדריכלות שונה. הקריטריונים לשימור מתעלמים ממגוון של תרבויות ושל סיפורים היסטוריים, ותכנית השימור מבחינה רק בין סגנון אדריכלי אקלקטי, בינלאומי [או בשמו הפופולרי באוהאוס] ו-''אחר''.
אפילו את מבני הטמפלרים בקירייה, שלפי ההגדרה הזו שייכים ל''אחר'', העירייה לא רצתה לשמר, עד שהתנהל מאבק בגיבוי המועצה לשימור אתרים. היום, פרויקט השימור שם הוא כמובן מקור לגאווה עירונית.

מאפיין נוסף בהתייחסות של העירייה לשימור הוא היעדר אחריות ציבורית, בהקשר של השימושים העתידיים. במקרה של המבנים הטמפלרים של המושבה שרונה – ''פרויקט דרום הקירייה'' – העירייה פשוט סרבה לקבל מבנים לידיה. רובם המוחלט עברו ליזמים פרטיים, במקום להישאר בידי הציבור, לטובת הכלל.
אך מה שמחזק את העובדה שהשימור הוא טרנד, היא תפישת העולם לפיה השימור מייצר פריטים לאספנים. בארץ, רק אספן יהיה מוכן לגור בבית לשימור, לתחזק אותו בהתאם לכללים ולשלם את כל ההוצאות הנדרשות. למעשה, רק אספן יוכל להרשות זאת לעצמו. אזרח מן השורה, במקום בו אין הכשרה מתאימה ואין מסורת תרבותית של שימור, כלל לא יוכל להיות חלק מהשימור.


יהודה הלוי 79-81. צילום אחרי: איתמר גרינברג. צילום לפני: מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

חשוב לזכור את מה שבעלי הנכסים לומדים בדרך הקשה: התחזוקה של בניינים לשימור היא יקרה מאד. כדוגמה, בכל שנה יש לצבוע את הבניין מחדש, ובכל כמה שנים יש לחדש את הטיח, ואת הנגרות של הדלתות, החלונות והתריסים. כפי שאפשר לראות בכל בניין – ובעיקר במבני ציבור – בכל אחת מהערים שלנו, תחזוקת בניינים איננה חלק מן התרבות הישראלית, ולאו דוקא במבנים לשימור.

התמריצים ומנגנון העברת הזכויות.
התוספת ה-4 לחוק התכנון והבנייה מגדירה את נושא השימור, אך איננה קובעת מי אחראי לממן אותו. ארגון איקומוס ישראל ערך מחקר מקיף על התמריצים והתגמולים במקומות שונים בעולם, והמסקנה היתה חד משמעית: במדינות בהן יש מודעות גבוהה לשימור, השלטון המרכזי הוא זה שמממן אותו. המימון לא חייב להיות אקטיבי, הוא יכול להיות פסיבי ולהגיע בצורה של הכרה בהוצאות השימור לצרכי מס, למשל. תארו לעצמכם שהוצאות עבור תחזוקת הבתים שלנו יוכרו לצרכי מסים. יש בזה הגיון רב, משום שכשבעל נכס משמר את הבניין שלו – הציבור מרוויח.

כשהגו את תכנית השימור לתל אביב, איתרו כ-400 בניינים שהתאימו לקריטריונים של מגבלות מחמירות. או במלים אחרות, 400 תביעות פוטנציאליות על ירידת ערך. זה מהווה איום על כל מפעל השימור בעיר.

מדינת ישראל לא מוכנה לממן את השימור והיא מטילה את האחריות הכלכלית באופן ברור על העיריות, בדיוק כמו בנושאים אחרים שמדי פעם מעוררים במדינה שלנו שביתות והפגנות. העיריות, שכמובן לא יכולות לממן את השימור, מוצאות מפלט במניפולציות שונות. מניפולציה אפקטיבית ביותר היא מנגנון העברת הזכויות.


בית עקיבא אריה וייס, הרצל 2. מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

מנגנון העברת זכויות: כאשר העירייה מכריזה על בניין לשימור עם הגבלות מחמירות, המשמעות היא שאין להוסיף לו כל תוספת חדשה ושיש להחזיר אותו למצבו המקורי ולשמור עליו כך. כדי לפצות בעלי נכסים, שמפאת המגבלות המחמירות לא יכולים לנצל את מלוא זכויות הבנייה שמעניקה להן התב'ע, העירייה נותנת להם לממש את אותן זכויות במקום אחר בעיר, או למכור את הזכויות האלה למישהו אחר, בתוספת תמריצים.
גם כאן המדינה שמה מקלות בגלגלי השימור. בתגובה לשיטת העברת הזכויות, המדינה קבעה כי מכירת זכויות בניה היא דומה למכירת דירה, ויש לגבות עליה מסים והיטלים. כלומר, התמריץ הפך להיות נטל על בעלי הנכסים! למרות שנעשתה עבודה רבה על ידי טובי אנשי המקצוע בתחום, הדרך למנגנון יעיל, הוגן ונכון מבחינה תכנונית היא עוד ארוכה. הסכנה במנגנון היא שהוא יוצר חוסר איזון במקומות שאליהם מועברות הזכויות. מעבר להתערבות שלא תוכננה מראש במרחב העירוני, המנגנון מביא עמו חוסר ודאות. מי מבטיח לנו שהזכויות יעברו למקומות הנכונים ובצורה הנכונה?

תכנית השימור קובעת כי העברת הזכויות אל מגרשים מקבלים תיעשה רק בתנאי של ''היעדר פגיעה בסביבה הקרובה''. משמעות הדבר היא שאין שום אמינות או ודאות למידע שהציבור מקבל מהעירייה. כשהעירייה עושה תכניות ומעבירה אותן במסלול של אישור בועדות התכנון, התהליך הזה מאפשר לציבור לדעת את פרטי התכנית. כשאדם קונה דירה ומוציא עליה את כל כספו, הוא יכול לבדוק מה מתוכנן בסביבה המיידית שלו. אך מנגנון העברת הזכויות עוסק בשינויים לתכניות, בהוספת זכויות למקומות בעיר שלא לפי התכניות המאושרות הקיימות. זה מנגנון שמבוסס על תכנית נקודתית בסמכות מקומית. העירייה, שאין לפקפק בכנות כוונותיה, נאלצת לעתים להבטיח תוספת זכויות בניה במקומות שהתכנון שלהם לא יועד לכך.

ההבטחה לתכנית כוללנית ומפורטת של מגרשים ''מקבלים'' אינה מספקת. היום ישנם רק עקרונות כלליים, ואילו תכנית השימור - על מנגנון העברת הזכויות - קיימת כבר שנים. בתכנית, שמשווקת עכשיו לציבור בקמפיין החדש, כתוב שהעברת הזכויות ''לא תפגע בעיצוב הרחוב המקבל. לא תהווה מטרד לדיירי הסביבה''. אך מי יקבע מהו מטרד, ומה חומרתו? ובל נשכח, שלעירייה יש אינטרס להוסיף זכויות. עם זכויות הבנייה, נוספים גם היטלי השבחה ותשלומי ארנונה.

מי אמר שבשימור אסור לבנות תוספות?
אחת הטעויות של תכנית השימור היא שהיא חוברה בעיקר על ידי אדריכלים. חסרה בתכנית השפעתם של מתכננים עירוניים העוסקים בחברה, כלכלה, ובהרבה נושאים חשובים שהם מעבר לעיצוב האדריכלי ולנוסטלגיה האסתטית. רק ראייה עירונית רחבה תבטיח שילוב נכון של השימור בעיר. יש לתכנן תכנית עירונית מקיפה, בצוות של אנשי מקצוע שונים ומתוך ראייה חברתית רחבה, שתקבע מראש את הכללים המדוייקים ל''קבלת'' הזכויות המועברות. העובדה שתכנית השימור יוצאת לדרך מבלי שהנושא הזה מטופל לתומו, הופכת את מנגנון העברת הזכויות לסכנה שיש להיזהר מפניה.


גורדון 9. צילום אחרי: נעה שטרייכמן. צילום לפני: מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

בנוסף, תכנית השימור לא נעשתה בשיתוף מספק של התושבים. היא תוצר של מקבלי החלטות, ולא היה פקפוק מתבקש בקריטריונים. נוצרה תכנית שהיא ביטוי להשקפה מוזיאונית, שרואה רק את העבר ולא את העתיד. מי אמר ששימור מחמיר – משמעותו שאין להוסיף תוספות בכלל? זו אקסיומה לא נכונה. צריך לבדוק כל מקרה לגופו. אבל התב'ע חייבת כמובן כללים ברורים ומוגדרים. לכן, אפשר היה למשל לקבוע שבאופן גורף אין הגבלות מחמירות, ושרק אם מוכחת פגיעה בערך של הבניין – אז קובעים הגבלות מחמירות, מונעים תוספות ומאפשרים העברת זכויות. במקרים רבים, תוספת חדשה יכולה דוקא להועיל.

תיעוד
תיק תיעוד הוא המרכיב החשוב ביותר בתהליך שימור של בניין. כשהתיעוד הוא מעמיק, מפורט ונעשה כמו שצריך, אז התכנון כבר מתבקש מעצמו, כמעט באופן טבעי, מותאם להיסטוריה של הבניין.
כשתכנית השימור של עיריית תל אביב הגיעה, לאחר כל שלבי ההתנגדויות והערעורים, לאישור במועצה הארצית לתכנון ובנייה, היא אושרה עם כמה תנאים. אחד מהם הוא שעבור כל בניין ייערך תיק תיעוד מקדים על ידי העירייה. המצב היום הוא שהתיעוד המלא, המפורט, מופקד בידי בעלי הנכס, כלומר ''נותנים לחתול לשמור'' על השמנת. לבעלי הנכסים יש אינטרסים ברורים של פיתוח, ולצערי, ישנם גם אדריכלים המשתפים פעולה. לכן, לא מפתיע שתיעוד שנעשה על ידי בעל נכס מסתכם במסקנה שאפשר להרוס את הבניין ולבנות במקומו בניין חדש לגמרי.

תיק תיעוד הוא חיוני לא רק לפעולת השימור, אלא גם לנו כחברה. בתיק התיעוד מתוארת ההיסטוריה של הבניין, כמעין דוגמה שמשקפת את ההיסטוריה של התרבות. היום, כל מנגנון התיעוד, כחלק מתכנית השימור, נמצא במקום הלא נכון. התיעוד לא צריך להיות חלק מתכנית השימור של העירייה, אלא מופרד במכוני מחקר של אוניברסיטאות ומוסדות אקדמיים. מדובר במחקר לכל דבר, ולכן טבעי שהאקדמיה תהיה אחראית עליו. ערך מוסף של עיסוק בתיעוד באקדמיה הוא מעורבות הסטודנטים, שיכולים לצבור כך נסיון, ושל קהלים רבים שלא נחשפים לזה אחרת. ישראל צריכה רשות שימור ממלכתית, התומכת במכון מחקר שמופקד על הכנת תיקי תיעוד לבניינים ולאתרים המוכרזים. כולם ירוויחו מזה: האקדמיה תתפתח, המרחב העירוני ישומר כמו שצריך והחברה הישראלית תזכה לתיעוד אמיתי.

היום, בעיית התיעוד היא כפולה. ראשית, השוק פרוץ. בעלי הנכסים אחראים על התיעוד במסגרת תכנית השימור, ולכן הם אלה שמעסיקים את המתעדים. הם בעצם משלמים למי שכותב את המסקנות. שנית, לעובדי העירייה אין די כלים ומשאבים כדי לבדוק ולפקח על תיקי התיעוד. העירייה אמנם מעסיקה אדריכלים מוכשרים, אך היא לא מגבה אותם בחוקרי שימור או באנשים עם נסיון מספיק בתיעוד. לכן, בלית ברירה, עובדי העירייה נאלצים להסתפק בבדיקה פורמלית של תיקי התיעוד, מבלי להיכנס לעומק התוכן ולמשמעויות התרבותיות העמוקות שניתן ללמוד מכל בניין ובניין.

העירייה בחרה את חברת ''עזרה ובצרון'' כחברה חיצונית שתהיה אחראית מטעמה על ניהול תיקי התיעוד המקדים. לעזרה ובצרון אין נסיון אמיתי בשימור, ומעבר לכך, היא לא מילאה כראוי את תפקידה הציבורי, מבחינת הקפדה על תיעוד ושימור מקצועי [ר' מתחם ''התחנה'' במנשיה].
החברה מונתה כאחראית על כסף ציבורי; קרן שימור שמעניקה כ-30,000 ₪ לדירה, לסיוע בתהליך השימור. כעבור שנתיים מאז הקמת הקרן, לא הגיעה כמעט אף בקשה של בעלי נכס להשתמש בכסף. זו סיבה נוספת לקמפיין החדש. מישהו כנראה נזכר עכשיו לעניין את הציבור במשאב הזמין הזה.

שימור הוא עניין תרבותי
כשהכריזו על בניינים לשימור במגבלות מחמירות, רבים קיבלו ניקוד גבוה בגלל האסתטיקה שלהם, או בגלל שנבנו על ידי אדריכל בעל שם. היו הרבה דיונים על הכמות, ואולי היה צריך להחליט על שימור של פחות בניינים – במגבלות חמורות? מהו שימור לא מחמיר? למעשה, זו תחזוקה של בניינים. כשמכניסים את זה לתכנית השימור, זה זילות של השימור. מוטב היה לעשות תכניות עירוניות מקיפות, בכל העיר, לתחזוקה של בניינים, ובנפרד, תכניות מצומצמות של שימור אמיתי. עם כמות קטנה יותר של בניינים, העיריות היו יכולות להתמודד בקלות יותר, מבחינת מימון ומנגנוני תמריצים.


מזא''ה 7-9, ''בית התאומים''. צילום אחרי: מיכלי בר אור. צילום לפני: מתוך צילומי משרד אמנון בר אור אדריכלים ושות' בע''מ

שימור הוא עניין תרבותי. אי אפשר לצפות מתושבים שתהיה להם מודעות, בזמן שאפילו המבנים שבבעלות העירייה אינם מתוחזקים כראוי. צריך רק לפקוח את העיניים ברחובות הערים שלנו ורואים שזה לא בתרבות שלנו. טרנד לא יציל את השימור. עתידו תלוי בשינוי תרבותי עמוק.

השימור לא נולד בתל אביב. הוא נולד בחוק התכנון והבנייה ובתוספות השונות שלו. ובכלל, בישראל יש מספיק חוקי שימור; לא כאן טמונה הבעיה. הבעיה היא תרבותית. לדוגמה: בעקבות הריסת גימנסיה הרצליה, קמה המועצה לשימור אתרים. זהו גוף שפועלים בו אנשים מצויינים שלחמו את מלחמות הציונים, ועכשיו נותרה להם עוד מלחמה אחת – המלחמה על שימור הזכרון הציוני. זה כמובן עניין חשוב וחיוני לתרבות שלנו, אך התרבות וההיסטוריה שלנו יותר מורכבת מזה. מה עושים עם כל השאר? כל מה שהוא לא סליקים, חדרי בטחון, ספינות מעפילים וכדומה, ומצד שני – כל מה שנבנה אחרי 1700 ולכן לא מוכרז כעתיקות? תפישת השימור בארץ עיוורת כמעט לחלוטין לכל מה שאיננו חלק מההיסטוריה הציונית.

פעולה מרפאת
כמו שלמדינה שלנו אין גבולות מוגדרים וקבועים, כך גם אין בה מי שאחראי על שימור. אנחנו פועלים בתחומים רבים במעין שדה קרב, בתחושת זמניות ואי-ודאות, מבלי שמישהו נושא באחריות. רשות העתיקות, המועצה לשימור אתרים, משרד הפנים, משרד החינוך – כולם שולחים יד בשימור ואף אחד לא באמת אחראי עליו באופן כולל. דו''ח מבקר המדינה בנושא קבע שכולם עוסקים בשימור – ושאף אחד לא באמת עוסק בשימור באופן מקיף, מעמיק וכולל.

ראשי הערים חייבים לדרוש מהממשלה שתיקח לידיה חלק ממימון השימור. התמריצים לא יכולים וגם לא צריכים להגיע מהשלטון המקומי. יש להקים רשות שימור שתסווג את האתרים לפי משמעות בינלאומית, ערכיות לאומית וחשיבות עירונית מקומית. כל מה שמקומי – יהיה באחריות העירייה. כל השאר – באחריות המדינה.

חשוב להבין ששימור הוא לא תופעה בודדה. הוא משמש כראה של החברה שלנו. אם לא נלמד לקח ממפעלים אחרים שהיו בליבה של המדינה וקרסו, כמו הקיבוצים או ההסתדרות, אותו עתיד עגום צפוי לשימור.
אני מציע לראות בשימור מעין פעולה מרפאת. באמצעות השימור, דרך המחקר והתיעוד, אנחנו לומדים על תרבויות אחרות ואנחנו לומדים להכיר את ה''אחר''. אנחנו לומדים לכבד את מי שהיה כאן קודם, כשאנחנו לוקחים אותו בחשבון בתכנון.
כל עוד שימור הוא רק נדל''ן, אין לו עתיד.